Por Elisur Arteaga Nava
En estos días se habla de la posibilidad de que se emita una nueva normatividad relacionada con la movilidad en Ciudad de México, en específico se anuncia la expedición de un nuevo reglamento que regule el tránsito vehicular; con él se persigue poner cierto orden, entre otras medidas, a través de agravar las sanciones a los infractores.
De manera extraoficial, trascendió que existe la intención de aumentar el monto de las multas y de incorporar la figura del trabajo social obligatorio para los infractores reincidentes. Sobre esta materia las autoridades deben irse con mucho cuidado y, al hacerlo, tomar en consideración los límites constitucionales que sobre la atribución sancionadora tienen las autoridades administrativas.
Es preciso reconocer que ese tipo de autoridades, para hacerse obedecer por los particulares, gozan de la facultad de dar reglamentos, y de que en ellos se prohíban ciertas conductas; llegado el caso, se prevean sanciones a los infractores, se determine qué autoridades serán competentes para aplicarlas y se prevean los recursos a disposición de los particulares para impugnar los castigos.
Por mandamiento constitucional, la actuación de las autoridades administrativas al reglamentar y sancionar es acotada; los límites están referidos a las siguientes materias:
No pueden crear delitos ni penas. La función de hacerlo ha sido confiada exclusivamente a las autoridades legislativas: Congreso de la Unión y legislaturas de las entidades federativas;
Al establecer sanciones no pueden prever multas confiscatorias; si bien una de tres mil pesos pudiera no afectar patrimonialmente a una persona pudiente, ellas serían una auténtica confiscación para alguien que gana el salario mínimo. Sería dejarlo sin recursos todo un mes. El artículo 22 constitucional prohíbe las penas confiscatorias.
De conformidad con el artículo 21 constitucional la atribución sancionadora de las autoridades administrativa reconoce los siguientes límites:
“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
“Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con una multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
“Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso”.
En razón de ese precepto, la autoridad administrativa, al ejercer su facultad reglamentaria y al aplicar la normatividad que expida, no puede prever sanciones de manera general o indiscriminada, siempre debe tomar en consideración las salvedades y excepciones que aparecen en el texto constitucional.
La dificultad se presentará al momento de sancionar. Una vía de actuar sería establecer de manera general la sanción y, en cada caso, incorporar la cláusula “Salvo que el infractor sea jornalero, obrero, trabajador no asalariado, en cuyo caso las multas no serán mayores del importe de su jornal, salario o del equivalente a un día de su ingreso”.
En estos supuestos correrá a cargo del jornalero, obrero o trabajador acreditar ante la autoridad administrativa hallarse en alguno de los supuestos de excepción que establece la Constitución Política.
Respecto de las sanciones habrá que irse con mucho cuidado. La conjunción disyuntiva o denota alternativa, ello implica que la autoridad puede optar por una de las tres, pero no por dos o tres de ellas.
En relación con el trabajo social, la reglamentación que se haga deberá tomar en consideración el artículo primero constitucional y el derecho convencional; si bien este admite como sanción el trabajo social, lo hace a condición de que sea redituado. Es lógico: condenar a un jornalero a prestar trabajo social en forma gratuita por tres o más días es condenarlo a morirse de hambre a él o a su familia.
En todo caso, en cuanto a duración y condiciones de la jornada deberán respetarse las limitantes que establece el artículo 123 constitucional.
La imposición de las sanciones y su impugnación por parte de los particulares pudiera derivar en que se tengan que hacer ciertas definiciones competenciales en relación con los tribunales administrativos.
El artículo 133 de la carta magna establece lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado como control difuso de la constitucionalidad; este, en palabras llanas, quiere decir algo muy simple: ¿los jueces locales pueden juzgar la constitucionalidad de la ley que están aplicando? La respuesta, con vista a los precedentes, es que sí lo pueden hacer.
En el caso, la cuestión que habría que resolver es la siguiente: para los efectos del artículo 133 constitucional ¿qué debe entenderse por jueces de las entidades federativas?
En 1857, cuando se incorporó por primera vez en la Constitución la fórmula contenida en el actual artículo 133, únicamente existían en los estados miembros de la Unión los que formaban parte de los tribunales superiores de justicia, salas y juzgados. Sobre ellos recaía la responsabilidad de ejercer el control difuso.
Durante los cien años de vigencia de la Constitución de 1917 se han incorporado otro tipo de tribunales, como las juntas locales de conciliación y arbitraje, los burocráticos y los administrativos, los de usos y costumbres y los municipales. La pregunta que surge es: ¿sobre estos tribunales o jueces recae también la responsabilidad de atenerse a lo que disponga la Constitución general, leyes federales y los tratados internacionales, cuando las leyes locales estén en contravención a ellos?
La respuesta correcta, en una interpretación progresiva de los textos constitucionales y con ánimo de hacer prevalecer lo dispuesto por una norma de naturaleza superior, es en el sentido de que la responsabilidad de ejercer el control difuso recae en todos los tribunales y jueces de las entidades, sin importar que ellos sean o no parte de los tribunales superiores de las entidades federativas.
En ese contexto, en Ciudad de México, las salas del tribunal contencioso administrativo, en ejercicio del control difuso, pueden optar por no aplicar la reglamentación gubernativa relativa al transito, en los casos en que consideren que es contraria a la Constitución Política, las leyes federales y los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano y que lo puede hacer por sí o a instancia del particular interesado.
Respecto del ejercicio de la facultad de dar reglamentos por parte de las autoridades administrativas de Ciudad de México, existe una limitante adicional: la naturaleza garantista de la Constitución local, que va más allá de las otras cartas fundamentales locales.
El hecho de que en el artículo 21 constitucional aquí analizado se utilice el término únicamente, referido a las sanciones que una autoridad administrativa puede imponer, limita la función de crear sanciones; de esa manera, con base en un reglamento, no puede disponer la requisa, temporal o definitiva, de un vehículo u objeto. De conformidad con dicho precepto no puede haber “corralón”, como sanción. Solo puede imponer: multas, arrestos y trabajo social.
En fin, las autoridades administrativas de Ciudad de México tienen ante sí una tarea en extremo delicada al prever sanciones y al castigar las infracciones de tránsito.
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